内容提要：

“中国—上海合作组织地方经贸合作示范区建设总体方案”已获批近1年,在这一年中，示范区建设成效显著。但由于示范区的独特性和特殊性，在发展建设过程中，既无参照物、也无参照系，虽发展前景好、动力足，但也面临着一些困境和制约。本报告系统分析了上合示范区建设面临的主要瓶颈及制约因素，提出了加快推进上合示范区建设的建议。建议：顶格设置相关机构，强化上合示范区的大统筹发展地位；增进国际大通关制度互信，强化上合示范区大通关能力；构筑国际大动脉通道格局，强化上合示范区大通道能力; 构建国际大联运网络体系，强化上合示范区大联运能力。

“中国—上海合作组织地方经贸合作示范区建设总体方案”（以下简称“上合示范区方案”）已获批近1年。在这一年中，上合示范区按照“吃透上情、把准定位，科学规划、全域统筹，搭建平台、多边耦合，核心突破、以点带面，机制创新、流程再造”的工作思路，提质加速建设上合示范区，示范区建设成效显著。截至2020年5月，上合示范区“四大中心”建设稳步推进；已开通中亚、中蒙、中欧等16条国际国内班列；“四上”企业69家。

一、上合示范区建设面临的主要瓶颈及制约因素

上合示范区立足于全球视域下上合组织成员国间的合作发展。这与我国境内的各类开发区、产业园区以及海关特殊监管区不同，有其独特性，其功能作用、发展价值以及现实意义也有其特殊性。在发展建设过程中，既无参照物、也无参照系，虽发展前景好、动力足，但也面临着一些困境和制约。

（一）面临的主要瓶颈 

1.发展目的明确，但建设进展缓慢。《总体方案》虽已确定“四个中心”建设任务，但从目前进展看，除了利用原有多式联运中心建设区域物流中心外，其余三个中心建设成效不明显。而区域物流中心建设，也由于全国各地区班列、快线等开发过快，补贴差异较大，导致货源处于分散、无序状态，甚至在省内的班列数量、规模以及货源也处于竞争状态。同时，上合示范区多式联运中多以过境班列为主，进出口班列相对较少。一方面，因为过境班列有运量大、路径优化的“港站一体化”海铁联运通道优势，另一方面，因为济南、烟台等市除享受省级政策外还针对进出口班列进行补贴，这就导致青岛地区部分货源流失到省内补贴额度较高的地区。因此，青岛（胶州）开行的欧亚班列几乎全是过境班列，这也导致上合示范区枢纽态势难以形成，功能未能充分发挥。

2.发展思路较多，但建设成效不明显。截至目前，基于上合示范区的国家、省、市的战略定位，相继出台了《中国—上海合作组织地方经贸合作示范区建设总体方案》《青岛市加快推进中国—上海合作组织地方经贸合作示范区建设实施方案》《青岛海关关于促进中国—上海合作组织地方经贸合作示范区建设的意见》等多个实施方案，形成了多角度、多维度、多空间的“多元”发展思路。但落地落实过程中，存在众多的选择和博弈，如谁先落地谁后落实、先做什么后做什么，哪个事情推进快见效大、哪个产业相对成熟先推进等等，思路多、选择难的问题时有发生，就会出现多面推进，成效慢且不明显。

3.发展空间巨大，但建设承载能力有限。上合组织是我国在世界发展格局中重要的发展平台和支撑点，承载着我国重大发展战略与世界责任，因此，上合示范区建设有巨大的发展空间。虽然从国家、省部以及各市都十分重视上合示范区的发展，并于2020年1月成立了上合示范区建设领导小组作为长期设置的省委议事协调机构，在省商务厅（省自贸办）设立上合示范区服务协调处。但从发展的责任与承载的主体看，各级之间存在一定的差距，这也导致在统筹推进上合示范区发展中，经常遇到力所不能及而为之的情况。

4.发展优势突出，但制约瓶颈较多。上合示范区的大交通、大联运、大通关的优势极为突出，区域性、通道型枢纽功能优势十分明显，但枢纽功能的形成需要过程与时间。特别是，在针对日韩的招商引资方面亟待破题，毕竟青岛自改革开放以来，一直将日韩作为招商引资的重点，至今已40多年，且近年来，江浙地区对日韩招商引资的力度大，区域工业配套体系较为完整，吸引了大量的日韩企业。2019年，上合示范区与日韩进出口总额2.02亿美元，占上合示范区对外贸易总额的28%；实际到账日资为0，韩资为1645.8万美元，占上合示范区实际利用外资的8%。与日韩的合作还需要在思路上有所改变。另外，在西拓方面，上合示范区也有待进一步深化。上合组织国家除印度、俄罗斯外，其余大多经济规模小，合作领域受限。2019年，上合示范区与上合组织国家货物进出口仅占全省的0.3%；双向投资合作规模小。如何将上合组织国家需求、我省的需求以及国家层面的需求有机对接起来，还需要明确方向、深度挖掘。

（二）制约因素分析

1.上合组织成员国实力差距较大，导致合作的趋同性较弱。上海合作组织是全球最大的地区性国际组织，地域超过欧亚总面积的60%，人口超过30亿，经济总量占全球GDP的22.5%。据国际货币基金组织专家预测，2025年此项占比将升至38-40%。在经贸层面，上合组织成员国外贸总额已超过6.3万亿美元，可见，上合组织国家间的合作有巨大的发展空间和需求动力。但目前看,上合组织国家间的经济实力相差较大，既有俄罗斯等经济实力较强的国家，也有阿富汗、塔吉克斯坦（人均GDP不足1000美元）等经济发展实力弱、动力不足的国家,且此类国家居多。这也会导致在国际贸易合作中，因经济发展阶段不同、产业层次不同、贸易结构差距较大等而产生不匹配、不协调，甚至会直接影响经济合作与发展的质量与速度。

2.全国各省区补贴差异较大，导致各地区争夺货源激烈。中欧通道是上合组织国家密切交流合作的重要平台，也是“一带一路”建设的重要抓手。从目前情况看，上合示范区共有“三条通道”“五个口岸”属畅通中的中欧班列，且已成为我国国际物流陆路运输骨干。2020年1-4月，中欧班列共开行2920列、发送货物26.2万标箱，同比分别增长24%、27%，综合重箱率98%。由于全国各地开通中欧班列线路较多，存在激烈的货源竞争及补贴差异，导致发展不协调,即便是省内中欧班列也存在较大差异。从省级间的补贴差异情况看，2019年山东省级中欧班列补贴比郑州少7362元/车、比西安少11962元/车；山东省级中亚班列补贴比西安少3611元/车。因西安补贴相对较多，2019年前三季度，胶州到西安新筑发送3950车，全部搭乘长安号班列去往中亚、欧洲。从市级比较看，济南给予中亚进出口班列6000元/车，潍坊（青州）给予中亚进出口班列3000元/车的补贴，青岛没有补贴（进出口班列省级补贴标准已达到国家财政部规定的40%的上限，故青岛不再出台有关政策补贴进出口班列）。这一状态，极大影响上合示范区国际枢纽功能建设。

3.因文化差异导致合作思路有差异,经贸合作沟通亟待跟进。在我国，为了促进上合示范区快速发展，从国家、省以及市级各层面都给予了较多的支持政策，既有比照自贸试验区，加快贸易便利化的一些制度，也有比照开发区等功能区，加快双向投资中心建设等一些政策。但从目前与上合组织成员国的合作进展看，制度对接、政策沟通等仍处于起步推进阶段。特别是由于各成员国在文化、宗教、民族等方面存在一定差异，因此如何在多元文化背景下，积极倡导“和而不同”“美美与共”，促进相互融合发展，达到经济社会的全面发展有待进一步研究跟进。上合示范区在众多政策沟通、落实上，应充分考虑上合组织国家经济发展阶段性特征、国际贸易合作的可接受能力、水平和程度，强化合作的初衷和目的。否则，因文化、信仰以及习俗的不同而影响各国的合作发展，将有违上合示范区的设立初衷。

三、加快上合示范区建设的几点建议

1.顶格设置相关机构，强化上合示范区的大统筹发展地位。

一是建议市委市政府向中央提请，在上合组织常设机构中，申建“上合组织经济协调部”。依托上合组织的会议机制和常设机构，特别是经济部长会议机制基础上，增设“上合组织经济协调部”，驻地可设在青岛市。主要职责是，加强上合组织成员国的经济沟通，以多种方式、途径以及制度或措施，增强上合组织成员国间的经济紧密度，提高经济合作的效果。二是申请商务部和山东省商务厅等部门专业干部到上合示范区挂职。一方面，增强与国家、省级层面的政策沟通，并指导上合示范区工作，有利于缩短上合示范区与国家、省之间沟通空间，提高建设进度。另一方面，有利于对重大发展决策及时沟通、及时反馈，提高沟通的效果，推进上合示范区建设进程。

2.增进国际大通关制度互信，强化上合示范区大通关能力。

一是增进互信机制。积极拓展上合组织成员国间的信息互换、监管互认、执法互助、检测互任等大通关建设，促进国际贸易“单一窗口”标准版试点，覆盖海港、空港口岸通关业务并延伸到特殊监管区及保税物流。二是设立上合示范区特殊综合保税区。针对上合组织成员国及“一带一路”沿线国家，实施贸易自由化、便利化政策和制度。制定国际贸易监管清单，优化程序，提高通关效率。同时，强化上合示范区特殊综合保税区与上合组织各成员国的海关特殊监管区等联络，积极探讨WCO（世界海关组织）国家间的合作方式。三是设立上合自由贸易（FT）账户。对于企业而言，因为FT账户可以实现结算账户的有效管理，有了FT账户，就可以少开很多别的账户。由于其结售汇的便利性，企业可以在FT项下享受离岸汇率，一般情况下，离岸汇率和境内的在岸汇率会有价差，企业开通FT账户之后，可以在结售汇时自由选择境内或境外价格。FT账户功能更全面，通过该账户，企业境外划转将更为便捷。此外，通过FT账户，企业可享受境内外的最优惠价格，顺利实现企业资产管理，引进境外融资等。

3.构筑国际大动脉通道格局，强化上合示范区大通道能力。

一是做长国际多式联运贸易通道线路。充分发挥陆、海、空、铁等重要枢纽节点作用，构建以节点为支撑点的大通道框架体系、以多式联运方式为通道运行模式。以班列、快线、专线等方式，稳固构筑西联中亚欧洲、东接日韩亚太、南通东盟南亚、北达蒙俄大陆的国际多式联运贸易大通道，成为中亚及上合组织国家面向日韩亚太市场的“出海口”。二是做强国际多式联运贸易通道节点。围绕节点积极打造枢纽功能，如强化青岛港的枢纽功能。积极借鉴新加坡港的枢纽布局以及功能打造，加快、加强青岛港与东北亚区域、海上丝绸之路、“一带一路”沿线国家港口的多元合作，突出港口的枢纽功能、中转联运功能、大运输功能。三是做优国际多式联运贸易通道服务。以打造国际化、标准化、法制化的国际营商环境为目标，全面优化多式联运贸易通道服务的营商环境，包括中介服务、通关服务等，为打造国际一流、世界最优的国际运输大动脉奠定基础。

4.构建国际大联运网络体系，强化上合示范区大联运能力。

一是建立上合示范区国际多式联运平台。充分发挥政府强有力的政策支撑和导向作用，用好用活政策、资金等要素资源配给，激发上合示范区企业运转活力，在全国范围内形成比较竞争优势。把胶州多式联运平台公司提升为上合示范区至少是青岛市级多式联运运营平台，若有可能，可组建上合示范区国际多式联运平台。在平台公司设立专用账户，统一管理。探索为客户垫付国际班列补贴资金清算后返还的资金运转模式，提高资金周转效率、使用效率，进而缓解客户资金压力，提高发运积极性。二是全面统筹内外大联运渠道。提请省商务厅上合示范区建设领导小组服务协调办公室，统筹协调济南、青岛、临沂等在全国中欧班列发展规划中的枢纽地位；提高山东物流品牌国际知名度，全力打造“齐鲁”品牌。同时，在日本、韩国、俄罗斯、中亚五国等设立揽货服务机构，建立稳定的揽货招商渠道，强化商贸和货源招引，为青岛经济高质量发展带来实质效益。三是全面优化中欧班列物流联运格局。一方面，拓宽欧亚班列开行渠道。学习借鉴武汉和西安联合开行汉西欧班列的经验做法，在齐鲁号班列基础上，联合西安、成都、郑州等节点城市，做好政策对接、有机结合，联合开行青西欧、青成欧，青郑欧等国际班列，进一步拓宽欧亚班列开行渠道。另一方面，在省内，以济南、青岛、临沂为枢纽，构筑全省联运物流通道，以及入网全国大通道，有效汇集物流、人流和资金流。