内容提要：新型农村社区建设是推进城乡一体化发展、实现城乡公共服务均等化的重要举措。青岛市新型农村社区服务体系网络已基本建成，社区治理水平显著提高，群众满意度不断提升，但目前在社区规划、社区服务中心建设、社区建设经费来源、社区治理多元主体培育、社区工作者培育、乡风文明建设和外来人口管理服务等方面还存在不少问题。下一步要从社区规划、经费投入、人才培养和多元治理主体培育等多个方面协调推进，推动青岛市新型农村社区建设迈上新台阶。

　　新型农村社区建设是青岛市实现城乡统筹和全域统筹的重要载体，是新型城镇化建设的重要内容，是建设宜居幸福现代化国际城市的重要举措。自2011年12月我市提出农村新型社区新理念以来，目前全市累计开工建设集聚类社区443个，建成社区235个。12.1万户农户共34.1万名农民搬进了配套有暖气、燃气、文化广场、污水垃圾处理等设施的农村新型社区；累计建设各类农业园区800多个、工业集聚区和服务业园区60多个，完成基础设施投资203亿元，吸纳农民就业26万人；累计新建、改扩建农村社区服务中心1057个，初步构建起农村社区化服务新格局。

　　一、新型农村社区建设存在的突出问题

　　（一）社区建设规划滞后

　　新型农村社区建设在部分地区起步较晚，特别是前几年由于建设规划滞后，相当一部分村庄没有统一规划设计安排。具体问题有：在全国统筹城乡综合配套试验区建设中，规划理念的不断更新导致规划编制的不断更新，部分社区规划明显滞后；公众参与不够，社区规划缺乏民意支持，脱离当地群众需求；规划在一些地方缺少前瞻性，缺少本地人文、民族和地域特色，千篇一律的“模式化”特征明显。

　　（二）社区服务中心管理不达标

　　我市新型农村社区服务中心建设中存在如下突出问题：一是工作推进不平衡，在经济社会发展基础好的地区，社区服务中心在硬件配备、软件建设和管理运行方面能够达到要求，但在欠发达地区部分社区服务中心尚不能达到青岛市“八有”标准要求。二是人员和经费制约明显。部分社区服务中心存在组织不健全、工作关系不顺、人员成分复杂、工作人员素质参差不齐和运转经费不足等问题。三是运行管理不够规范，很多社区服务中心处于运行初期，专门管理人员和管理经验缺乏，规章制度不健全或落实不到位，尚未形成有效的管理和运行机制。

　　（三）社区建设资金不到位

　　一是土地置换资金到位滞后，以地生财的政策体系尚需完善。作为新型农村社区建设筹资主渠道的建设用地增减挂钩政策和宅基地换房政策，受规划和项目储备滞后影响，土地置换资金不到位，难以起到融资主渠道的作用。二是财政资金补助有限。三是涉农资金整合困难。由于每个部门涉农资金的审批、使用都有明确的用途，资金整合难度较大。四是多元化融资能力不强。企业参与、社会组织投入和个人赞助等多元投融资机制尚未形成，资金短缺的瓶颈制约较为突出。

　　（四）多元主体关系未理顺

　　从政府角度来看，存在基层政府对新型农村社区建设认识不到位、定位不准确、资金政策落实不到位等问题。从社区角度来看，多元治理主体之间职责不清，社区党委、居委会、物业、业主委员会和社区社会组织之间关系尚未理顺，权责错位矛盾问题突出。各主体参与共治缺乏相应制度安排，社区实质性共治内容和项目不多。从社区社会组织角度来看，社区社会组织发展滞后并缺乏足够公信力，参与社会治理和提供公共服务的能力不够强。从居民角度来看，多元主体参与治理的积极性还不够，参与社区自治能力不强。

　　（五）社区工作者专业化程度不够

　　一是社区服务中心工作人员专业化程度不高，没有受过正规的社区工作知识、技巧的训练，缺乏社区工作人才应该具备的专业理念、知识和技能。服务中心工作人员没有明确的编制和身份，既有区政府和办事处临时借调人员，也有社区干部。二是农村社区的志愿服务体系明显落后于城区，作为志愿服务主体的年轻人因交通和成本考虑不愿意去农村进行志愿服务。

　　（六）文化资源供给与文化环境塑造严重不足

　　一是村民文化生活仍然需要充实提高，看电视仍然是很多农村地区主要的文化生活方式。二是文化服务能力和基础设施建设需要改进。农村文化设施存在规模小、功能单一、设备陈旧等问题，部分社区服务中心在功能配置、开放时间等方面不能满足居民需求。三是文化资源开发不够，文化人才队伍不稳定。文化活动趋同化较强，缺少个性和特色。社区一级文艺人才严重匮乏，一些优秀民俗节目面临断层风险。

　　（七）外来人口管理难度加大

　　首先，农村流动人口加大了计划生育工作的难度。部分流动人口利用这一两地都管不到的“真空”机会超计划生育。第二，农村人口的流动让社会治安面临新的挑战。部分生活无保障的人迫于生计可能做出违法行为，这在一定程度上增加了治安管理的难度和社会不稳定因素。第三，农村流动人口的生产经营和居住条件和环境往往十分恶劣，部分流动家庭对子女无暇顾及，或由于缺乏经济能力，其下一代极易被某些不健康因素影响。

　　二、推进新型农村社区建设的对策建议

　　（一）进一步完善新型农村社区建设整体规划

　　一要注重农民参与，广泛听取群众意见，切实尊重农民意愿。二要加强宏观指导，实施统筹规划。按照“城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展”的原则，打破城乡壁垒、突破区域界限，从中心城区、城郊区、产业聚集区、小城镇、新型农村社区五个层面，搞好规划。三要因地制宜、试点先行。充分考虑不同村镇的发展水平、地缘关系、历史沿革、风俗习惯、自然条件等因素，选择典型的村庄作为改革发展试点，坚持先易后难、重点突破、抓点带面。四要重视文化内涵、生态优势和地方人文特色。充分挖掘当地的历史文化内涵和生态优势，打造地方人文特色、彰显个性，切忌搞一刀切。

　　（二）推进新型农村社区服务中心建设和管理规范化

　　一要进一步完善社区服务中心的规划布局，统筹制定社区服务体系建设的实施方案细则，推进社区服务体系的标准化建设。二要完善社区服务中心建设的财政支持政策。合理界定各级政府的职责，划分各级政府的支出责任，按照社区公共服务的管理权限提供资金，明确政府财政在社区公共产品供给中的具体种类、数量和标准。三是推动社区服务专业化发展，推动帮社区服务提供主体即社区工作者的专业化和服务内容的专业化，提升社区服务中心的服务效能。四是全面提高农村社区综合服务中心管理水平。研究制定统一的社区服务中心管理运行指导意见，从项目设置、人员配备、经费保障、日常管理等各方面规范社区服务中心运行。

　　（三）完善新型农村社区建设多元投入机制

　　一要整合各类涉农项目资金，按照资源统筹配置、资金集中投入的要求，将农村基础设施和公益事业建设资金和各类资源集中投向新型农村社区。二要充分利用城乡建设用地增减挂钩政策，挖掘自身集体建设用地潜力，把置换来的挂钩指标有偿使用费投入到新型农村社区建设当中。对新型农村社区建设迁村并点节约腾空的土地，安排“腾空地”整理复垦项目资金给予支持。三要鼓励社会资金参与新型农村社区建设。引入市场机制和市场化运作方式，社区服务型、经营型配套设施，可以采取市场化运作方式建设运营。吸引大企业与村庄联合，采取承包、租赁、股份合作、联合开发等形式，多渠道筹集社区建设资金。

　　（四）培育发展新型农村社区多元治理主体

　　一要厘清多元主体职能，理顺多元主体关系，明确社区党委、居委会、工作站等治理主体的职能分工，建立以社区党委为核心、以居委会为基础，以社区工作站为政务管理服务平台，社区各类主体共同参与的新型治理结构。二要拓展多方参与渠道，完善多元参与平台。建立社区民主议事平台、社区服务执行平台、社区民主监督平台和社区矛盾调处平台。三要培育居民参与意识，提高居民参与深度，提高社区居民参与社区治理的能力，保障居民的参与权。四要培育发展社会组织，提高社会组织服务能力。通过专项扶持、分类指导、项目化运作等举措，优化社会组织发展环境，提高社会组织承接政府转移公共服务的能力。

　　（五）健全新型农村社区人才培育和保障机制

　　一是建立完善新型农村社区人才开发培育机制，建立社区人才的专业技能体系，确保人才开发资金及时到位，明确社区人才岗位技能要求和等级，加强业务技能培训，提高社区工作人员的职业化、专业化水平。二要支持、引导、鼓励大学毕业生到农村基层就业创业，充分发挥大学生村官和“三支一扶”大学生的作用。三是充分调动社区老党员、老干部、老教师等热心社区事务人员的积极性，发挥其在矛盾调解、社区活动、治安巡逻等方面的作用。四是创造条件吸引志愿者队伍加入社区公共服务体系，建立由诸如高校师生、医护专家组成的志愿服务人员队伍，专门从事农村社区的志愿活动。

　　（六）推进新型农村社区文化和乡风文明建设

　　一是打造“文化环境工程”，抓好乡镇综合文化站和社区文化活动室的改扩建工程，提高社区服务中心文体设施的管理水平和使用效率，加强文化大院和文化广场建设。二要加快文化信息资源共享工程建设。发展文化信息资源共享工程农村基层服务点，有效整合涉农网络文化信息资源，实现文化设施、队伍、内容、资金等资源的共建、共管、共享。三是大力发展特色文化，处理好文化传承与发展、保护与开发的关系。深入挖掘本地区的传统文化和优势项目，建设一支专兼结合的社区文化人才队伍，组织开展丰富多彩的文化活动。

　　（七）加强新型农村社区外来人口管理服务工作

　　一要结合区域特点，在不同类型农村社区探索不同的管理思路。在经济较发达的城中镇社区，外来人口工作可以参照城市社区建设的管理标准；在以农业为主的农村社区或纯农村社区，外来人口工作要更多结合农村社区的管理特点。二要调动外来人口自觉参与社区建设方面的积极性，按照他们的实绩、工作和生活年限，实行灵活的地方性户口政策。三要探索以教育规范为基础的管理思路。为外来人口提供相对稳定、有一定保障、可以期待的学习环境、工作环境、生活环境，不断提高外来人员的社会政治待遇。

中共青岛市委党校马克思主义与政治学教研部博士、讲师 孙涛