内容提要：尽管青岛创新社区治理机制走在全国前列，取得局部探索的成功，但仍面临着权力不足、精力不足、能力不足和财力不足等难题。本文提出青岛创新社区治理机制的几点建议：一是做好基层社会治理的顶层设计；二是规范街道的编制机构；三是厘清权责关系，适当下放权力；四是转变街道职能重心，对社区公共事务实行分类管理；五是培育社区社会组织，激发社区活力；六是探索以政府财政为主的多元化社区建设投入保障机制。

　　社会治理是国家治理的重要内容。而社区治理是社会治理的重要基础。对于常住人口达900多万的青岛来说，如何完善社会治理、创新社区治理机制是一个永恒的话题。

　　一、青岛创新社区治理机制的成效

　　（一）社区减负效果显著

　　近年，青岛出台了《青岛市市直部门社区工作事项准入制度实施细则》、《2015年青岛市社区工作目录》、《开展社区减负专项治理行动实施方案》，使进入居委会的工作事项由118项减少到48项。

　　（二）积极探索社区建设新模式

　　青岛市探索建立由社区党组织牵头，以社区党组织、社区居委会、社区服务站、业主委员会、社区社会组织、物业公司为主体，以社区党建联席会议和社区共建联席会议为组织形式的“6+2”共同参与社区建设新模式，把辖区内各类单位(组织)、所有人群纳入全天候、无缝隙的“蜂式”服务管理之中。同时，以市北区、黄岛区为试点，开启“全国社区治理和服务创新实验区”创建工作。

　　（三）推行基层体制扁平化改革

　　如黄岛区铁山街道积极创新，投入60余万元建社会治理综合服务中心，社会治理办公室、信息中心、七个工作部及信访、综治、镇村等相关部门集中到一处办公，推行“一委两中心”（即一个社会治理工作委员会和社会治理中心、民生保障中心）、“三级网格”、“七部八区”大部制综合治理保障体系，运行“3+1+X”新机制。

　　（四）社区综合服务设施增量提质、信息化加速推进

　　市内三区社区综合服务设施平均达到了800平方米，处于全省领先地位。出台了社区综合服务设施服务管理规范，对社区服务中心的功能、布局、硬件配置、人员管理等进行规范，提升了设施的服务效能。完成了“互联网+”社区相关平台的研发，开展试点探索了O2O（线上线下互动）“互联网+”社区的青岛模式。

　　（五）基层民主建设和社会工作有序推进

　　两委班子学历和年龄结构进一步优化，制定《从严管理村干部20条负面清单》，整治农村干部不作为、乱作为问题。举办社会工作知识培训班，受训达1250余人次；开展了全市“国际社工日”主题宣传活动；启动政府购买专业社工服务试点工作，投入和撬动资金450万元，完成14个为民服务社工项目。

　　二、青岛创新社区治理机制过程中遇到的问题

　　（一）各级治理主体权责不清，街区治理权力不足

　　由于法律法规对治理规则、特别是各主体之间的关系界定模糊不清，街道办事处在社区管理中处于尴尬地位。作为区政府派出机构，街道办事处随时得接受上级各部门下派的各种任务，在社区事务管理上往往要“凭面子”、“凭票子”去协调条线职能部门开展社区工作。上级任务层层下压到街道，却不授予相应的权力，在相当程度上影响了社区的日常建设和发展。

　　（二）社区治理精力不足

　　从实际调查情况来看，街道办事处职能行使出现偏差，特别是在上级考核压力下，经济发展职能成为了其工作中的重头戏。社区治理内容划分不明确，社区居委会往往承担着城建、城管、计划生育、文化卫生、治安调解、拥军优属、优抚低保等几十项工作，行政化倾向严重，社区干部疲于完成政府部门布置的各项工作和检查上，真正服务居民和考虑社区发展的时间过少。

　　（三）内生基础薄弱，社区自治能力不足

　　青岛社区自治组织结构失衡，传统型社区民间组织比较多，而与社区自治相契合的现代社区民间组织，特别是服务型民间组织较少。另外，很多社区民间组织不受重视，没有专职人员任职，没有规范的章程和健全的组织机构，仍处于涣散状态，发育缓慢。社区工作者素质不高、社区文化建设经费投入不足、文化设施配套不全、社区居民参与社区治理热情不高。

　　（四）社区财力不足

　　随着现代社区自我管理不断走向复杂化，社区开支是一个庞大的数字。虽然青岛各级政府都不断加大对街道办事处、社区治理主体的财政保障力度，但财政仍处于吃紧状态。现实中，多数社区主任将相当一部分精力用于筹集办公经费和发展社区经济上，无力从事社区公共服务活动的开展及推动社区文化的发展。

　　三、青岛创新社区治理机制的建议

　　（一）做好基层社会治理的顶层设计

　　借鉴上海的做法，尽快出台《青岛市政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》。对社区治理的参与主体做出明确界定，对街道职能定位、机构设置、区域化平台（党建、社区协商共治、网格化管理、社区资源平台等）、政府购买公共服务资金、设立社区自治金、社区工作者岗位等级序列等作制度性安排。

　　（二）规范街道的编制机构

　　街道办事处作为政府管理与社区自治有效衔接的结合点，是体制再造与关系理顺的关键点。从目前来看，解决街道各机构之间职责不清，任务不明，相互交叉的弊端，必须重新设置街道内设机构。以提高街道整体功能，增强活力为前提，根据精简、效能、统一的原则，按照一级政府的职能，规范街道的编制机构。街道办事处辖区应以6-8平方公里，人口8-12万为宜。机构内设党政办公室、党群工作部、武装部、市政卫生科、社会事务管理科、综合治理科、人口与计划生育管理科、财务科、编制正副职领导5人，其中书记、主任一肩挑，副书记兼纪委书记1人、副主任3人（其中1名兼武装部部长，1名政法委副主任），恰当配置科以下人员。为方便协调、减少行政层级、缓解街道干部级别待遇的问题，可考虑取消调研员，党政办公室主任和党群工作部部长可设为街道副职级别。

　　（三）厘清权责关系，适当下放权力

　　必须从法律角度理清区政府、街道、社区关系。

　　第一，明确街道与区政府之间的以“条”为主的行政管理关系。街道办事处是区政府的派出机关，而区政府的各部门机构与街道办事处不具有上下级的行政管理关系。因此，除区政府以外，区部门机构无权将自身任务下派到街道，但街道办事处有协助各上级职能部门在本地开展工作的义务；协调政府、社会及社区各方面的利益关系的义务；对区政府各职能部门在街道办事处的派驻人员、驻街单位的指挥协调和监督权。同时，区政府将在下派任务时，必须将相应法定权力下放到街道，确保街道开展工作的权威性。积极推进行政执法权下沉。

　　第二，强化公共服务以“块”为主的运行机制。街道办事处主要是向社区居民提供公共服务。为了提高行政效率，必须强化以块为主的公共服务模式。上级政府部门不能随意干涉街道开展公共服务活动，只对街道开展公共服务活动行使必要的监督权。

　　第三，明确街道办事处与社区之间的关系。街道办事处在辖区事务中的作用，是为政府职能部门、社会单位和社区居民做好服务工作；接受区政府的委托，对辖区的公共设施、公共服务、公共福利项目行使管理职能，对涉及居民利益的环境、卫生等公共项目实施项目式管理运作。法律要确保街道与社区应是指导而非领导的关系，街道对社区换届及日常工作进行指导和监督，让社区组织和居民担任主角，实现社区的自我管理和自我发展。

　　（四）转变街道职能重心，对社区公共事务实行分类管理

　　在社区治理中，街道办事处重心应体现在制定和执行社区发展规划、加强基础设施建设、搞好社会事务管理、创造良好的经济发展和社会发展环境上来。首先，把街道经济发展职能上收到区政府职能部门。上级政府必须通过制度化的形式重定街道公共服务职能，招商引资任务应该明确到区招商局，使街道全身心投入到社会管理及公共服务上来。其次，保留街道办事处在管理方面的职能，可将社区公共事务分为六大类别进行管理（见表）。

　　社区公共事务分类管理

　　（五）培育社区社会组织，激发社区活力

　　一是借鉴先进城市经验，积极发展社区社会组织。探索社会组织分级管理、分类负责。深圳市将社会组织分为公益慈善类、社区服务类、文化体育类、促进就业类和维权类五种类型，对前四种类型的社会组织，尤其是社区民间养老服务机构已制定优惠政策鼓励其发展。

　　二是找准社区参与的兴奋点，实现社区广泛参与。借鉴上海市徐汇区凌云街道“绿主妇”的成功经验，通过开展的“家庭一平方米小菜园”、“爱心编织社”等社区环保公益活动，找到动员社区参与的兴奋点，把小区居民动员起来，积极参与社区事务管理和社会公益活动，探索出一条社区居民自治的新路。

　　（六）探索以政府财政为主的多元化社区建设投入保障机制

　　第一，建立健全社区治理中“以钱养事”的财政投入机制。政府要把社区建设费用纳入财政预算，市、区政府要将国家政策和资金支持的社区组织的款项拨付给街道办事处，由街道办事处负责对其评估后给予拨款；市、区政府按照财随事转、费随事转的原则，将用于社区的各项经费足额及时拨付到社区。可考虑把街道范围内的各项自筹资金纳入财政管理范围，保障街道办事处对社区治理的资金投入。

　　第二，增加社区治理中公共经费支持力度。提高社区工作人员的工资水平，适当增加对社区办公经费的投入力度，积极改善社区居民的公共活动场所和基础设施。

　　第三，通过社会渠道为青岛社区治理提供资金支持。由街道办事处依法成立各种基金会，向社会各组织、各团体、各阶层（尤其是富裕阶层）募集社区工作基金。建立严格的基金使用办法，对微利或福利性社会团体、组织进行资助，促进其发展壮大。

　　第四，鼓励发展社区经济。充分利用社区优势资源发展社区经济，提高社区自筹资金的收入，扩大社区治理的财政基础，适度提高社区福利水平，增强社区的凝聚力。

　　（中共青岛市委党校管理学教研部副教授、博士 陈超贤）