文章来源：《青岛日报》2023年10月29日    作者：刘效敬

　　建设法治政府要充分发挥“关键少数”的作用，加强行政机关负责人出庭应诉工作对建设法治政府具有重大的价值功能。进一步完善行政机关负责人出庭应诉制度以解决实践中存在的问题，是加强行政机关负责人出庭应诉工作、推进法治政府建设的迫切需要。

　　行政机关负责人出庭应诉制度的价值功能

　　行政机关负责人出庭应诉制度，起源于1998年陕西省合阳县的探索，2006年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》中作出国家层面的倡议，在2014年修订的《行政诉讼法》中正式确立。行政机关负责人出庭应诉制度是提高行政机关依法行政意识和能力的重要举措，可以实现如下价值功能。

　　从原告的角度看，可以让行政相对人感受平等和尊严。“告官不见官”，不仅导致行政诉讼效率低下，还会让人民群众心理上感觉不受重视，不利于行政纠纷的实质性解决。而行政机关负责人出庭应诉，不仅可以让行政相对人感受到平等和尊严，而且可以就实质性解决行政纠纷的具体措施与行政相对人进行沟通、当庭决策，极大地提高了行政诉讼的效率。

　　站在被告的角度看，可以提升行政机关依法行政的意识和能力。行政机关负责人代表被告行政机关出庭应诉，一旦在法庭无法对相关法律问题做出专业应对，不仅需要承担败诉带来的法律责任，而且会破坏领导干部甚至党和政府在人民群众心目中的形象。因此，行政机关负责人出庭应诉制度，必然倒逼行政机关负责人进而整个行政机关提升依法行政意识。同时，也可以使行政机关负责人通过出庭应诉，发现本机关在行政执法中存在的具体问题并加以改进，规范执法行为，从源头上避免行政纠纷的发生，提升行政机关依法行政的能力。

　　从审判者的角度讲，可以维护司法权威。司法机关只有在查明事实的基础上，才能依法做出公正裁决。而行政机关负责人出庭应诉，必须遵守法庭秩序，必须认真回答法庭及行政相对人提出的问题，必须对案件的解决给出具体方案，这一方面有利于法院查明事实，实质性解决行政争议，另一方面可以展示被告行政机关对法律的敬畏、对法院和行政相对人的尊重，消除行政相对人“行政权强势”“官官相护”等的怀疑心理，从而切实维护和提升司法权威。

　　青岛市行政机关负责人出庭应诉制度的发展与现状

　　2019年，青岛市先后出台多个文件，明确提出“行政机关负责人出庭应诉率达到100%”的硬性要求，推动行政机关负责人出庭应诉工作驶入快车道。2020年青岛市中级人民法院行政诉讼白皮书指出，行政机关在庭审中存在举证能力不高，负责人出庭应诉功能作用发挥不到位，“出庭又出声”的比例明显偏低，负责人出庭应诉中实质性化解矛盾作用未得到充分发挥等问题。针对上述问题，2020年3月，青岛市司法局会同市中级人民法院出台《关于推进行政机关负责人在行政诉讼中出庭、出声、出解、出治的实施意见》，全面加强行政机关应诉能力建设，推动行政机关负责人出庭应诉工作由追求应诉率向提高行政应诉质量和效果的提升转变。2020年10月后，青岛实现了行政机关负责人出庭应诉率100%的目标。

　　从2021年、2022年的实践来看，青岛市行政机关负责人出庭应诉率一直保持100%，“出庭出声”已成为常态，行政机关负责人出庭应诉助力行政争议实质性化解的效果初步显现，在青岛市创建法治政府建设示范市过程中发挥了积极作用。但依然存在以下三个方面的问题：一是正职负责人出庭率普遍较低。原因在于当前行政机关负责人工作普遍较为繁重，部分行政机关涉诉案件较多，负责人特别是正职负责人难以保证出庭应诉时间。二是负责人庭审发言数量虽多，但发言质量尚需提高。原因在于出庭应诉需要行政机关负责人具备较高的法律专业素养，从当前来看，大部分行政机关负责人并非法律专业出身，亦未接受过专业培训，导致行政机关负责人应诉能力不足。三是负责人参与和解案件主动性不够，和解进程仍主要依靠法院推动。原因在于采取何种方案与行政相对人和解，出庭负责人的决策权力配置不明确。特别是在非正职负责人出庭应诉的情况下，由于其可能无权当庭决策，难以给出实质性解决行政纠纷的具体意见，从而导致其参与和解案件的主动性不足。

　　完善行政机关负责人出庭应诉制度的对策

　　针对上述问题，必须不断调整行政机关负责人出庭应诉制度的具体运行机制，最大限度体现行政机关负责人出庭应诉制度的价值功能，最终实现实质性解决行政纠纷这一最终目的。当前，完善行政机关负责人出庭应诉制度的具体措施，应重点遵循以下思路展开。

　　第一，进一步明确以行政机关正职负责人出庭应诉为原则的出庭顺序。为了缓解行政机关正职负责人的应诉压力，《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》中，对行政机关负责人进行扩展解释，即“行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。”当前，推进法治政府建设、提升行政机关依法行政意识和能力依然是全面依法治国的重点任务，保证行政机关正职负责人一定的出庭频次是必要的也是可行的。地方应进一步明确以行政机关正职负责人出庭应诉为原则下的出庭顺序，保证正职负责人一定的出庭应诉频次。具体操作中，可赋予法院根据以上原则确定具体出庭人员的裁量权，由法院根据涉案行政机关案件数量、案件性质的不同，决定正职负责人的出庭频次，并依法明确具体出庭人员。

　　第二，进一步提高行政机关负责人的应诉能力。一方面要加强行政诉讼系统培训，通过专家授课、模拟法庭演练、旁听案件庭审等多种方式，组织行政机关负责人对《行政诉讼法》及其相关司法解释、行政机关负责人出庭应诉制度系统学习。另一方面要重视个案的庭前准备，充分发挥行政机关法制部门工作人员、公职律师、法律顾问的作用，在每一个案件开庭前，对证据、法律依据、焦点问题、和解方案以及审理过程中可能遇到的各种问题认真梳理。以上两个方面要形成常态化机制，通过系统培训和庭前准备，让行政机关负责人重视出庭应诉工作，熟练掌握庭审纪律、庭审程序、庭审技巧，才有可能做到在庭审中不仅 “出声”，而且“出彩”，真正助力实质性解决行政纠纷。

　　第三，合理配置决策权。采取何种方案与行政相对人进行和解，除非涉及重大事项需要集体讨论决定，一般事项应由出庭负责人当庭决策，以提高庭审效率、切实解决纠纷。但因行政机关负责人分工不同，在非正职负责人出庭应诉的情况下，出庭负责人可能没有该事项的决策权。而和解方案又不可能事先准确预测，无法事先安排有相应决策权的负责人出庭应诉。因此，应通过集体讨论决定形成制度，赋予出庭负责人就该案件和解方案的临时决策权。