文章来源：《青岛日报》2020年10月24日    作者：于忠珍

　　党的十九大报告提出实施区域协调发展战略，建立更加有效的区域协调发展新机制。当前区域经济一体化发展面临重要机遇，我国将进一步加快落实区域发展战略，着力推动区域协调发展，有效对冲疫情影响。今年胶东经济圈一体化发展推进会议召开以来，青岛主动担当，发挥龙头引领作用，携手兄弟城市，围绕领导体制、工作机制、交通基础设施和公共服务一体化等方面做了不少有益的探索。五市政府层面互动越来越频繁，城市之间的合作日益密切，推动经济圈一体化发展全面起势、合作步入快车道。但深化合作还需要加快创新力度，尽快突破体制机制障碍。

　　一、推动胶东经济圈一体化发展面临的障碍

　　胶东经济圈由于跨地理区位、行政区域，在合作过程中面临着不少挑战和障碍。与长三角、粤港澳等国内先进城市群相比，区域合作还有较大差距。

　　行政管理的体制障碍。行政区域和经济区域是两个不同的概念，前者主要是行政划分，把区域之间分开；而经济区域则是经济融合，把不同区域整合为经济共同体，两者有着不同的运行方式和发展规律。行政区划容易导致画地为牢、各自为战。任何一级的行政区划为了发展壮大经济，都会形成一些交易、生产、技术等行政壁垒，用标准、税收、土地、信贷等优惠政策扶持本地企业、限制外地企业等，这是一个世界性难题。因此，行政管理体制导致的行政壁垒是区域经济合作最大的障碍，势必对区域经济合作产生较大制约作用。青岛是胶东经济圈内唯一的副省级城市和计划单列市，享受的权限和政策与其他四个地级市存在很大差别，短时间政策协调和实施难以有效突破。

　　地区间同质化竞争。胶东经济圈五市中，潍坊市与其他各市产业错位互补发展条件较好。青岛、烟台、威海、日照四市经济结构特别是产业结构雷同，存在同质化竞争问题。由于经济、产业的互补性不强，在资源有限和招商引资压力很大的情况下，在合作机制探索起步阶段，如何实现资源的合理配置、优化产业空间布局、平衡各市的利益关系，直接影响经济一体化发展的效果。

　　企业、民间参与合作的机制不健全。区域经济合作的理想模式是政府搭台、企业唱戏，调动企业和民间力量参与合作的积极性是关键。目前对推进一体化发展，政府很积极，专家学者也比较活跃，但企业和民间参与度不够。而缺少企业和各种民间主体的广泛参与，一体化发展就难以走深走实。

　　区域长效合作机制不完善。今年青岛市各级各部门主动对接胶东各市，以多种形式创新性建立合作机制。在青岛的牵头作用带动下，五市各部门陆续签署了涵盖多方面的合作协议、建立了合作联盟等。但目前合作机制还不系统、不稳定。推进区域一体化发展是一项系统性工程，由于各市经济发展水平不同，客观上城市之间还存在竞争，有的领导干部特别是基层干部存在狭隘本位主义和保护主义倾向，为城市协作带来困难。

　　改革开放协作碎片化。胶东经济圈是山东对外开放的最前沿和经济发展的主阵地，目前各市现有改革开放平台较多，但基本上各自运行、自我服务，缺少统筹、集成和分享机制，作用有限，吸引力和凝聚力也不强。如何跳出胶东经济圈发展胶东经济，如何以开放的眼光和胸怀，利用并整合现有的平台资源，利用优势平台吸引圈外乃至全世界的人才、技术、资金等高端要素，共同推动经济圈高质量一体化发展，还有待深入研究。

　　二、建立完善胶东经济圈一体化发展体制机制的建议

　　体制机制是实现区域经济合作的重要保障，是区域经济一体化发展能否成功的关键。在省委省政府鼎力支持下，体制机制创新要紧扣赋能一体化和高质量发展要求，积极借鉴长三角等国内先进地区一体化发展体制机制的有益经验，围绕区域发展目标定位，聚焦重点领域改革，充分发挥青岛的龙头作用，推动五市精诚合作，大胆探索、敢于突破，协商共建完善的体制机制和统一开放的市场环境，把胶东经济圈建设成引领山东半岛城市群乃至黄河流域高质量一体化发展的引擎。

　　构建完善的超区域层面协调机制，进一步提高协调力度。区域经济发展协调层次越高，协调的力度就越大，发展效果越好。胶东经济圈要在建立省建设领导小组的基础上，进一步完善领导小组与经济圈之间的协调工作机制，提高政策制定统一性、规则一致性和执行协同性。建立重点领域制度规则和重大政策沟通协调机制，确保一体化政策协调并落到实处。

　　逐步建立市场一体化制度，促进生产要素便捷流动和高效配置。打破地理约束和行政壁垒是区域一体化发展的关键。要淡化行政区域概念，强化经济区域概念，加快实现市场一体化。借鉴长三角经验，尽早考虑启动国土空间规划，从经济发展与空间关系的角度建立统一合作的思维方式，以更好指导一体化建设和发展。逐步建立市场一体化的制度。胶东经济圈一体化发展当务之急就是要破除阻碍胶东地区要素自由流动的体制机制障碍，在企业登记、环境保护、投融资、人力资源管理、土地管理、利益分配、公共服务等领域加快建立政府间政策协商机制，平衡协调利益关系。

　　建立区域产业一体化发展制度，实现优势互补和互利共赢。产业是经济发展之本，推动产业发展是区域合作最大的动力。要积极探索区域产业深度合作新模式，以市场的逻辑、资本的力量促进区域产业融合发展。

　　首先，要抓准并落实各地区产业定位和布局。从发挥比较优势的要求看，青岛船舶与海洋工程、烟台海洋智造、潍坊动力装备、威海海洋生物与健康食品、威海及日照海洋生态牧场和胶东滨海旅游等，都能找到各自清晰产业的定位。通过生产要素合作和相关制度建立，发展壮大各自的优势产业，提高区域整体产业规模和竞争力。

　　其次，培育做大各类产业协作平台。平台是区域产业合作发展的重要载体。一是培育做大创新合作平台，为产业发展提供技术支撑。近期可考虑整合各市重点科技服务平台资源，建立胶东经济圈科技资源共享服务平台或建立半岛科创联盟，推进产业创新协同共进，推进大型科学仪器、重点实验室等平台开放共享。推动胶东五市产学研深度合作，高水平建立科技成果孵化基地和成果转移转化示范区，完善知识产权交易中心。二是加强各类重点园区、功能区合作开发建设和改革开放力度，提升对区域经济发展的引领带动作用。围绕汽车、海工装备、石化等重点产业，以市场化手段在更大范围内补链、延链、强链，提升区域产业整体竞争力。三是完善园区共建、产业转移、科技成果转化等利益共享机制，调动合作积极性。加快建设区域产业融合发展新平台，超前考虑在有条件的跨市交界区域，研究布局一批一体化发展的试验区、协作区、示范区等开展合作先行先试，努力在产业转移、产业培育、产业分工等方面形成紧密联系，带动五市城乡、区域、产业融合发展。四是借鉴长三角地区的经验，规划建设生态绿色一体化发展示范区，因地制宜发展资源节约型、环境友好型产业，着力打造国内一流产业创新生态，走出一条跨行政区域共建共享、生态文明与经济社会发展相得益彰的新路径。

　　整合平台资源，加快建立区域双向开放协作新机制。开放是胶东城市群的最大优势之一。要统筹开放资源，跳出胶东经济圈发展胶东经济，以开放的眼光和胸怀，整合上合示范区、山东自贸区两大片区（青岛、烟台）、威海中韩物流枢纽、日照中亚航贸服务中心等平台资源，利用优势平台吸引圈外乃至全世界的人才、技术、资金等高端要素。发挥青岛平台优势，加强区域经贸外事协作，建立五市对外投资合作联盟。放大青岛“国际客厅”对外开放平台的功能，为走进来和走出去的企业提供全方位服务，把胶东半岛打造成为区域对外开放的“国际客厅”。要充分发挥青岛平台优势，协同胶东、服务山东、辐射黄河流域。加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局,加强规划引领和组织领导，编制双循环专项规划，设立双循环改革试验区，推动构建区域一体化的消费和生产双循环体系，通过多市联动形成一盘棋、一张网，调动各自优势促进双循环。着力推动重点领域扩大开放，建立完善自贸试验区跨境服务贸易负面清单管理模式，缩减限制措施；进一步完善上合示范区各方合作机制，建立消费、生产、利益协调平台。加快跨境贸易平台建设，深化跨境电商综合试验区建设，建设数字贸易交易促进平台。

　　加快建立区域数字经济一体化发展合作机制，调动企业和民间组织参与的主动性和积极性。当前信息技术、人工智能技术及相关产业的发展正在引发中国新一轮的数字化、智能化高潮。今年以来，长三角、京津冀、粤港澳等全国重点经济区域纷纷加大了新型基础设施建设力度，加快推进数字经济一体化发展，调动企业和民间参与区域协调发展积极性。所以，必须抢抓产业数字化、数字产业化赋予的机遇，乘势而上。一是借势青岛工业互联网之都建设，推动胶东经济圈工业互联网一体化发展示范区建设。建立技术研发、创新应用、人才培养交流方面的合作机制，推动重大数字创新平台和基础设施建设，发挥在数字经济领域的各自优势，共同推进数字经济领域新技术、新业务、新业态的发展。利用工业互联网平台，建网上丝绸之路、数字丝绸之路，通过网上软连通的规则先行，实现网络信息连通、数据连通、陆海空网动。依托海尔卡奥斯工业互联网平台，充分开放产业数据资源和应用场景，用工业互联网平台服务胶东城市更多企业转型升级，提高生产效率和产品竞争力。二是构建大数据配置和处理机制。数据是一体化建设发展的重要资源，组织大数据团队，对胶东经济圈地区的人口、资源、环境、科技、教育、医疗等自然资源和社会资源进行优劣分析和科学配置，便于各自发挥优势、补齐短板。

　　建立完善城市间合作的长效机制，推动全方位多领域深度合作。推进区域一体化发展是一项系统性工程，需要从经济圈全局来统筹规划、五市全方位联合推进。一是依托省建设领导小组，加强改革政策集成，建立完善重大事项审议决策、执行、督查、考核机制以及问题快速发现、解决、评估、反馈等机制。二是设立胶东经济圈一体化热线，及时处理基层和企业反映的问题。三是发挥好考核“指挥棒”作用，共同建立推动高质量一体化发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、监督体系、绩效评价及政绩考核体系，推动区域一体化高质量发展。四提升领导干部推动一体化发展的能力。各级领导干部能否树立区域经济发展的大局意识、是否有足够的驾驭一体化发展的能力等，事关区域经济合作的全局。应建立经济圈干部跨界互派挂职制度，加强沟通、互相学习，消除隔阂、增强共识，为区域一体化发展提供公共政策型人才支撑，形成一体化合力。

（作者单位：青岛市情研究中心）