文章来源：《青岛日报》2020年8月21日    作者：毛振鹏

　　近年来，我市着力做好“用好增量”和“盘活存量”土地两篇文章，发展效益不断提升。2016年、2017年我市单位GDP使用建设用地规模年均下降率超过9%，用地更少，产出更高，但与深圳等先进城市相比仍有显著差距。2019年，青岛约2500平方公里建设用地创造了1.17万亿元GDP，而深圳用约900平方公里建设用地创造了2.69万亿元GDP。面对差距和不足，市人大常委会城建环资工作室和市委党校市情研究中心组成课题组，开展了闲置土地消化处置工作的调研。

　　广义的闲置土地包括三类：一是批而未供土地。即依法经国务院或省、市级人民政府批准农用地转用、征收为国有建设用地后尚未供应出去的土地。二是狭义的闲置土地。指建设用地使用权人超过土地出让合同或者划拨决定书约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地，以及已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地。三是烂尾土地。调研表明，造成土地闲置的原因总体可以分为四类：一是缺少符合用地要求的项目供应；二是由于规划调整、未批先供等政府原因造成的土地闲置；三是用地企业涉法涉诉；四是其他原因。加快闲置土地消化处置，促进土地资源集约利用，是加快我市高质量发展的重要方面。对此，本课题组坚持问题导向，在借鉴先进城市经验做法的基础上，提出加快推进闲置土地处置的三项政策建议。

　　一、完善“以地招商”机制，提升招商引资针对性，严控增量

　　截至目前，全市有56.1%的批而未供土地是具备供应条件，但缺少合适项目供应的土地。此类土地的一部分可作为优质项目落地的储备用地，更多的批而未供土地则应加快“以地招商”，将土地资源转化为经济产出。在狭义的闲置土地中，也有一部分是因为招商项目不符合用地规划导致的土地闲置。因此，完善“以地招商”机制，提升引资的针对性，是加快批而未供和闲置土地消化处置的重要方面。

　　（一）完善新增用地“以地招商”机制，促进土地集约利用，严控低效率用地增量

　　建议我市完善“以地招商”机制：自然资源和规划部门提前介入，提供土地规划、产业布局、项目选址等服务，为项目顺利落地实施创造前期条件和后续保障。一是积极推进新增用地指标项目化管理，提升用地效益。确定“要素跟着项目走”的原则，以真实有效的项目落地开工作为配置用地指标的依据。项目选址必须符合国土空间规划，符合建设用地控制标准，用地项目应具备核准、环评、安评等手续，项目方投资计划、资金要真实可靠，确保从源头上防止形成新的闲置土地。二是借鉴杭州经验，在全市推广“标准地”出让机制，深化土地亩产效益综合评价改革，确保土地集约利用压力即时传导至土地供需双方。自然资源部门主动与发改、招商等部门对接，在各类经济园区开展“标准地”供地机制改革，共同研究制定工作方案和政策措施；并会同工信、环保、住建、税务、科技等部门，提出主导产业目录、招商方向以及投资强度、单位能耗标准、单位排放标准、亩均税收、亩均GDP等指标条件，以及规划、配套设施等建设条件，纳入土地出让条件，实现土地“带标出让”。三是推动项目“拿地即开工”。用地单位取得土地后，与所在地区市政府或者功能区管委签订项目履约监管协议，约定主导产业、投资强度和投资进度，明确履约标准和违约责任，加强项目履约监管。

　　（二）为批而未供和闲置土地量身订制“以地招商”方案，盘活存量土地

　　2012年，深圳存量土地供应首次超过新增用地。深圳坚持按照“产权明晰+市场配置+利益共享”的改革核心思路，推进批而未供和闲置土地消化处置，驶入以存量土地供应为主的发展轨道。建议我市借鉴深圳经验，以订制化的精准招商，加快批而未供和闲置土地消化，盘活存量。一是摸清家底，明确存量地供应要求。建议有关部门将全市批而未供和闲置土地分布制成图册，并与各个招商部门进行共享，为“以地招商”做足前期准备。二是按照“因地招商”的要求为每块存量土地分别拟定精准招商方案，促土地挖潜。对全市批而未供和闲置土地进行梳理分析，明确用地规划要求，绘制全市“招商地图”，为每一块批而未供和闲置土地制定专属招商方案。实施招商引资“挂图作战”、精准发力，优先利用批而未供和闲置土地进行定向招商。三是创新工作思路，根据政策和市场变化适时调整收益预期，降低闲置土地消化阻力。调研发现，老城区土地征收成本较高，贷款偿还压力较大成为闲置和烂尾土地消化处置的障碍因素。建议有关部门根据市场变化调整收益期望值，制订现实可行的招商方案，加快推进闲置土地资源盘活。

　　二、发挥政府作用，分类施策，加快闲置土地消化处置

　　造成土地批而未供或者闲置的原因除项目不足外，还包括城市规划调整、用地手续不完善、地块不完整、基础设施不配套、权属不清、企业经营困难等。对此，建议成立专班，分类施策，加快处置。

　　（一）对接项目建设需要推进规划方案调整，促项目开工

　　一是协调解决规划冲突问题。在严格落实生态保护和基本农田保护的前提下，积极对接项目开工建设需求，做好城市规划优化调整。例如，前期经省市自然资源部门努力，城阳区境内崂山风景名胜区三级保护区范围做了优化调减，有效释放了土地开发潜力。当前，亟须做好青岛西海岸新区境内、崂山风景名胜区三级保护区及国家级海洋公园适度利用区范围的调整工作。建议有关部门在切实保护好生态环境的前提下，优化城市规划建设方案，减少项目方损失，促项目开工。二是调整土地利用位置。部分地块项目选址时，城市规划尚未覆盖，与最新的城市规划不一致，导致项目方无法开工建设，可以选择在一定范围内调整土地利用位置，满足企业开工需求。三是加快城市规划编制，及时办理供地手续。目前，一些地块因城市规划尚未批复，尚不具备土地出让条件。例如，娄山后片区、流亭机场区域、黄岛石化区等区域受城市规划和产业规划编制滞后影响，造成大量批而未用或者闲置土地，建议市级层面加快上述区域建设规划和产业规划编制，以利于后期开发和项目招商。

　　（二）发挥政府在化解闲置土地处置难题中的统筹协调作用

　　闲置土地的产生常常伴有“剪不断、理还乱”的各类难题。化解此类难题，需要发挥政府统筹协调推进作用，促进批而未供和闲置土地消化处置。一是出台回购土地政策，为闲置土地寻找新的项目方。建议我市按照省政府文件精神，出台鼓励盘活低效存量土地的政策。由自然资源部门委托评估或原出让成本加利息方式回购闲置低效利用土地，免征土地闲置费；对于拒不配合回购的项目用地，由综合行政执法部门启动立案收回土地使用权程序，借助司法平台，盘活闲置土地资源。二是避免产生政府投资建设的批而未供和闲置土地。对于政府投资项目，在办理完土地划拨手续后，对于土地补偿费、有偿使用费、社保费等成本，由财政部门列支专项资金进行缴纳，避免形成新的欠缴划拨费用问题，增加批而未供和闲置土地处置成本。三是用好已有政策，推进工作创新。去年以来，我市相继出台一系列优化营商环境、完善招商引资项目用地机制的政策，推动优化营商环境，助力经济发展，取得良好的效果。

　　三、突出源头治理和考核督办，构建闲置土地处置工作的长效机制

　　闲置土地是制约我市经济社会发展的重要痛点、难点。构建推进闲置土地消化处置的工作推进机制，组织精兵强将攻山头，盘活存量土地资源，夯实青岛高质量发展的空间基础。

　　（一）充实专班力量，挂图作战，开展专项行动，精兵强将攻山头

　　从2019年初开始，有的区市相继成立工作专班，安排专人进行研究筹划，制定批而未供和闲置土地处置方案，取得良好效果。建议认真总结经验教训，在全市范围内全面调查摸底，在底数清、情况明的基础上推进批而未供和闲置土地消化处置。由自然资源部门将逐宗土地按区域落实到图上，做到图、表、实地三者一致，实现全市一张网、一区市一镇街一图册，实行挂图作战，拟定处置措施，开展专项行动，推进分类处置，加快盘活利用。

　　在消化批而未供土地方面，一是对公益性用地，逐宗地明确责任单位、时间节点、责任人等，并定期调度、严格抓好落实。为避免造成欠缴划拨价款，由财政部门落实专项资金用于缴纳土地划拨价款。二是对工业用地，项目已落实的，由项目所属区市、经济功能区牵头加快推进，做好清障倒地工作。自然资源部门从出具规划条件、土地供应、规划方案审批等多环节提前介入，积极做好服务，大幅压缩项目落地时间，做到“拿地”即开工。三是对商品住宅等经营性建设用地，市、区两级政府应根据产业布局、城市发展节奏及房地产市场调控要求有计划供应，确保房地产市场平稳发展。

　　在闲置土地盘活利用方面，建议自然资源部门会同各区市（功能区）通过上述挂图作战方式，采取提前介入、主动服务、定期调度、成立工作专班、优化工作程序等措施。对项目因资金链断裂等原因形成闲置低效用地的，根据具体情况，有的可以选择由市属或区属国有投资公司接手，通过建标准厂房出租或以地入股进行合作等方式盘活利用；有的可以选择由招商部门通过嫁接项目方式盘活利用；有的可以选择由项目方以协商共建、依法转让等方式盘活利用。对因城市规划调整形成闲置土地的，政府可以结合招商项目需求，及时协议收回土地使用权进行重新出让，有效保障经济社会发展用地需求。

　　（二）强化市场化的监管手段，确保开工压力、土地集约利用压力层层传导

　　强化市场化的监管手段，促用地项目尽快开工，尽快投产，尽快见效益。目前，即墨区试行开竣工履约保证金制度，西海岸新区试行标准地出让制度，用以规范土地供需双方的权利和义务，确保项目开竣工压力层层传导。为保障项目在拿地后及时开工建设，建议我市近期重点对搭配产业的经营性用地受让方合理落实开竣工义务。在土地供应前，由投资和产业主管等部门向自然资源部门提出用地项目相关产业类型、生产技术、产业标准、产品品质等要求，以此作为土地供应前置条件。在土地竞拍成交后，竞得人向项目用地所属区市或镇街缴纳开竣工和产业发展履约保证金，由投资和产业主管部门对竞得人产业发展情况进行监督，所属区市或镇街负责对项目用地开发建设情况进行履约监管，并适时通报自然资源部门。项目竣工投产达不到约定要求的，各相关部门按职能分工依法依约进行处置。通过上述措施，避免形成新的闲置土地。建议我市借鉴上海中成智谷“三创四区”模式，以“产业升级、城市更新、产城融合”为主线，鼓励采取合作投资、退二进三等方式盘活存量低效建设用地，力争实现土地“二次开发”，通过实施片区拆迁腾地，推动一批科技含量高、投资额度大、土地利用强度高的项目落户。通过“净地”供应和分期供地，从源头上杜绝闲置土地。对已经形成闲置的土地区别类型，分别采取适当延长动工开发期限、调整规划条件、安排临时使用、协议有偿收回土地、置换土地、征缴土地闲置费、无偿收回土地等方式处置。鼓励国有建设用地使用权人根据规划收购相邻低效零星土地“打包”供应，实施整体改造开发。探讨对批而未用和闲置土地较多的区市、功能区实施新增建设用地计划年度递减的可行性，倒逼存量资源挖潜，逐步向“零增地”模式转变。

　　（三）构建“以亩产论英雄”的量化考核机制，提升用地效益

　　借鉴杭州经验构建工业项目指标控制体系，分类明确新增工业用地亩均投资强度和亩均税收，并根据物价指数，定期进行调整提高。同时，规范产业项目用地管理，防止以产业项目建设的名义变相搞房地产开发。建立以单位用地税收、单位能耗销售收入、单位污染物排放销售收入、全员劳动生产率等指标为主的企业评价体系，以亩产效益对企业进行综合评价，落实奖惩措施。

（作者单位：中共青岛市委党校  青岛市情研究中心）