文章来源：《青岛日报》2020年8月21日    作者：刘文俭

　　土地是城乡建设发展最重要的要素资源。因批而未供和供而未用导致的大量闲置土地占用建设用地空间，沉淀大量征地费用和资金，造成土地资源的严重浪费，加剧建设用地供需紧张矛盾。这不仅制约我市高质量发展，还会影响社会稳定，必须给予高度重视，科学有效加以处置。

　　一、我市闲置土地处置工作取得的成效与存在问题

　　（一）我市闲置土地处置工作取得初步成效

　　为落实好市委关于批而未供和闲置土地处置工作的要求，近两年尤其是2019年以来，市政府主管部门、各区市相继采取加大招商力度、加快推进拆迁工作、抓紧编制落实控制性详细规划、设立专项资金等系列举措，在快速消化并严防形成批而未供和闲置土地上取得显著成效。近两年，全市单位GDP使用建设用地规模下降率均超9%。

　　在此过程中，一些区市还形成了行之有效的经验和做法。例如，城阳区创新思路、整合力量、加大力度盘活“批而未供、闲置土地”处置工作，通过全区域摸清底数、分街道建立台账、分原因拿出措施，形成了“底数清、情况明、措施实”的工作模式，探索出“区委书记亲自抓，批而未供土地招商部门主抓，闲置土地城建部门主抓，节地工作共同抓”的工作方法。崂山区、西海岸新区和即墨区也做出了有益探索，推行了“挂图作战，部门协同；分类处置，精准施策；完善制度，严格执法；顶格推进，强化考核”等有效举措；胶州市推行“向地下要空间、向地上要效益、以亩产论英雄”高质量发展模式；莱西市探索“拿地即开工”，平度市注重发挥“土地库”优势、试点弹性年限出让等，取得明显成效。闲置土地处置工作的推进，在社会上、行业内引起较大反响，为后续工作奠定了较好基础。

　　（二）我市闲置土地处置工作尚有很大空间

　　虽然我市闲置土地处置工作取得了一定成效，但与深圳、上海等先进城市相比差距仍然很大。以深圳为例，2019年，深圳在900平方公里建设用地上创造了2.69万亿元GDP；而青岛在2500平方公里建设用地上只创造出1.17万亿元GDP，单位土地产出效率仅为深圳的16%。

　　目前我市土地处置工作存在的主要问题：一是对闲置土地问题的认识不够到位。一些领导及部门没有认识到我市土地资源的有限性、紧缺性、宝贵性，没有把土地闲置问题摆到重要议事日程，导致大量土地资源闲置、利用效率不高、浪费现象严重，制约我市经济效益提升，影响高质量发展。二是闲置土地处置长效机制尚未建立。有些区市闲置土地处置的领导机构、组织体系、工作机制尚不完善，在上级要求时、下达任务时，主管部门及分管领导就临时抓一抓、暂时管一管，没有形成“主要领导亲自管、主管领导长期抓、主管部门靠上抓、有关部门协同抓”的工作格局。三是闲置土地处置制度建设尚需完善。深圳、广州、杭州、北京等城市早在多年前就出台了有关闲置土地处置办法。与之相比，我市在闲置土地处置制度建设上起步较晚，2015年10月1日施行《关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》，有效期至2020年9月30日；之后于2018年，青岛市人民政府办公厅下发《关于开展批而未供和闲置土地处置专项行动的通知》，2019年青岛市自然资源和规划局发布《青岛市批而未供和闲置土地处置专项行动方案（2019-2020 年）》，在层级和内容等方面均处于滞后状态。

　　二、更加科学有效推进闲置土地处置工作的对策建议

　　我市批而未供土地形成的主要原因是区市政府（管委）因招商不足、土地粗放利用、拆迁力度不大、报批控制性详细规划不及时、不重视政府投资项目规划土地手续的办理，进而导致土地已批但没有项目、拆迁难推动、规划不符合、政府投资项目未办手续，造成土地利用效率低下。供而未用土地形成的主要原因是城市规划以及企业资金困难等。从避免资源浪费和经济效益角度看，应把供而未用土地，包括供后不建、投资不足、建设停滞、建后闲置等作为治理重点。

　　（一）强化闲置土地处置工作

　　完善领导体系。在区市两级成立由主要领导任组长的闲置土地处置与高效利用领导小组，办公室设在自然资源和规划局，吸收招商、住建、发改、财政、法院等部门建立联席会议制度，重点研究解决全区批而未供土地处置工作中的难点问题。

　　强化思想保障。以贯彻《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》、山东省《关于推进城镇低效用地再开发的意见》为契机，在全市广泛深入开展“鼓励盘活存量建设用地，以土地效能提升推进高质量发展”专题培训与宣传活动，让广大领导干部和市场主体真正做到思想上统一、认识上到位、工作上重视。

　　开展攻势行动。区市两级党委政府要将闲置土地处置工作作为重中之重，主要领导要亲自进行专题部署、亲自抓工作落实，分管领导要亲力亲为，协调解决疑点难点问题，成立攻坚小组，抽调专人组成专班负责闲置土地处置工作。发起闲置土地处置攻势，开展“闲置土地集中处置年”活动，实施挂图作战，一月一上报、一季一统计、半年一调整、全年一考核，形成市、区、镇街三级联动的攻坚态势。

　　（二）完善闲置土地处置制度

　　完善法规。建议借鉴深圳、上海、杭州、北京等先进城市做法，由市国土资源与规划局、司法局、人大常委会城建环资委联合组成调研起草组，结合青岛实际制定《青岛市闲置土地处置办法》，平衡好政府的行政权、法院的司法权和企业的开发权，明确查封期限、次数、标的额等规定，为青岛市闲置土地处置、僵尸项目盘活、闲置项目利用及市场化配置、高效利用土地资源等提供法治保障，助推青岛高质量发展。

　　创新制度。实行“增减挂钩”制度：按照“遏制增量、减少存量”并重的思路，“全面清理、属地负责、分类指导、依法处理”的原则，将批而未供土地与供而未用闲置土地挂钩协同监管，对供而未用土地规模迟迟降不下来的区市降低土地供给指标。实行“履约保证金”制度：对搭配产业的经营性用地实行开竣工履约保证金制度，保障项目在拿地后及时开工建设、实现“先产业、后房产”开发，项目竣工投产达不到约定要求的，各相关部门按职能分工依法依约进行处置。实行“双合同”制度：在自然资源主管部门签订国有建设用地使用权出让合同时，分别由项目所在地政府（功能区管委）与受让单位签订建设项目履约监管协议，明确项目投入产出、建设要求、违约责任及处罚措施等内容。项目开工建设、竣工投产等达不到约定条件的，由部门按职能分工依法依约进行处置。实行“标准地”出让制度：自然资源部门要主动与发改部门对接，优先在各类功能园区、开发区等区域开展“标准地”改革，共同研究制定工作方案和政策措施，会同工信、环保、住建、税务、科技等部门，提出主导产业、项目方向以及投资强度、单位能耗标准、单位排放标准、亩均税收等指标条件，土地供应前处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，实现土地“带标出让”、推动项目“拿地即开工”。推行“要素跟着项目走”机制：改变传统计划指标分配使用方式，以真实有效的项目落地开工作为配置用地指标的依据，做好项目联合审查、保证投资真实性，严肃查处虚报和伪造项目、虚假供地和超标准供地等行为，采取优质项目优先供地、优先招商，切实提高计划指标的使用效益，以区市为主体开展“亩产效益”评价，以高质量项目推进高质量发展。创新土地要素产权交易制度：建立完善土地使用权转让、出租、抵押二级市场，不断完善交易规则、提升服务水平，借鉴农村“三权分置”改革经验，探索闲置土地及地下空间使用权转让，培育土地交易市场战略投资者和交易主体，以此活化“僵尸项目”。

　　健全机制。建立多方联动机制：引入仲裁、调解等手段，建立司法与行政、商事主体联动机制，本着“审慎适用行政收回、宽松使用商事谈判”原则，按照“谈判、调解、仲裁、判决”的先后顺序，妥善处理行政权、司法权和开发权的平衡，在各方利益中寻求最大公约数。建立协同监督机制：由人大、法院、自然资源、金融监管、区市等协同监督，发挥媒体、社会、群众力量参与监督。建立资金保障机制：从土地出让金中安排部分资金专项用于闲置土地收回或注销抵押等，确保工作顺利推进。实行挂牌督办工作机制：选择一批社会影响重大的闲置土地典型案件进行挂牌，公开曝光，督促完成处置。实施销号管理机制：对尚未完成处置的闲置土地建立台账，按照省市有关规定，抓紧调查取证和分类处置，实行宗地销号管理，处置一宗、销号一宗，确保处置到位。实行国有投融资平台参与机制：出台有关政策，支持区市两级政府投融资平台，通过收购重组等方式参与闲置土地、僵尸项目的盘活。

　　优化流程。强化顶格协调、部门协同，推进招商、征地、供地、建设和监管的全流程有机融合，提高项目引进、选址、供地精准度，通过事先做评价、事前定标准、事中作承诺、事后强监管，以“阳光供地”“分期供地”等供地与服务模式，创新促进更多高质量项目落地。针对批而未供土地，要缩短办件时限、简化供地程序，构建一站式受理、审批、服务等“一条龙”大审批平台。

　　公开信息。确保区市两级主管部门将闲置土地信息录入土地市场动态监测与监管系统并动态更新，将批而未供、闲置土地逐宗落实到图上，做到图、表、实地三者一致，同时通过门户网站等形式向社会公开、定期更新。通过公开全市已确认的、尚未处置完毕的闲置土地信息以及闲置原因，主动接受社会监督，各区市以月报形式呈报闲置土地的进展情况。每年全国土地日（6月25日）通过《青岛日报》等媒体进行有关工作情况的集中宣传，借助社会和舆论的监督推进闲置土地处置工作。

　　信息共享。自然资源和规划局将批而未供和闲置土地明细表、分布图册等信息与招商、金融、法院等部门共享，纳入市公共信用信息平台，实行联合监管与惩戒，对违法用地项目及企业不予批准贷款和上市融资等，开拓“以地招商”新路径、“依地监管”新模式。

　　（三）注重分类管理精准施策

　　按照空间分类，每个区市各有特点，闲置土地的原因、重点、难点各不相同；从闲置土地形成原因来看，又有规划调整或者规划限制、经济纠纷造成司法查封、项目周边市政配套不到位、供地时未净地出让以及企业原因、历史遗留问题等。因此，在推进闲置土地盘活工作中，不能搞一刀切。要尊重历史、分类施策，针对不同成因，采取一地一议、一企一策的方式，逐企逐项研究，提出处理意见、解决方案，依法依规、科学合理解决。

　　对因规划原因造成的闲置土地，要及时调整城市规划方案或土地利用位置，办理供地手续，或尽快出具规划条件、满足开工要求，督促企业尽快开工建设。对因征地拆迁没完成、配套设施不完善、报批工作不到位等原因造成未“净地”出让的闲置土地以及涉及群体信访事件的，区市政府（管委会）应限时完成政策处理，消除障碍。对公共投资项目因资金不到位等原因无法开工的，由区市政府落实项目资金并尽快建设，限期开工。对基本具备开工条件，因前置审批未完全到位而不能开工的项目用地，行政审批主管部门应督促相关职能部门，限时办结相关审批手续。对重点工程、民生建设项目的拆迁企业安置用地闲置的，如用地单位没有意愿开发建设，根据实际情况可调整安置方式，重新签订安置协议，收回原国有建设用地使用权。对中心城区存在的“建而不用”尤其是国有企业、党政机关、事业单位等闲置房屋楼宇，由主管部门、财政部门联合进行统计整理，或改造成租赁型人才公寓，或通过拍卖用于还债，或通过租赁盘活资产。

　　利用“十四五”规划机遇，市区两级自然资源与规划部门要统筹谋划、协同推进、通盘考量闲置土地与低效用地的利用规划，使其与园区规划、产业发展、住区建设协调发展。注重以闲置项目为载体，利用多种形式，广泛有效吸引资金，落户新项目、形成新产业，实现经济效益和社会效益双赢。

　　（四）落实闲置土地处置责任

　　将闲置土地处置列入市委市政府重要议事日程，采取督查、督导、巡视、约谈、诚信黑名单、司法、追责问责、增存挂钩等措施，督促各区市、相关部门和企业加快土地处置工作。

　　一是将节约集约用地工作纳入全市综合考核。由市考核办会同自然资源和规划局优化考核规则和计分办法，年终严格兑现奖惩。对完成处置任务的给予奖分奖励，未完成处置任务的扣减下一年度用地计划指标，除上级重点项目和民生保障项目外, 暂停新增建设用地组卷报批工作，直至任务完成，以此激励各区市加大消化处置力度。

　　二是落实相关企业责任并对其采取相应措施。对经闲置土地调查认定为企业自身原因，经约谈、督促仍无开工意向的项目，采取征收违约金、闲置费等措施。同时将相关企业纳入土地市场失信黑名单，禁止其参与我市行政区域内土地竞买，并联合相关主管部门实施联合惩戒，在新增项目审批（核准）、企业债券发行、参与政府采购、取得财政性资金支持、参与工程招投标、获得相关荣誉等方面依法予以限制或禁止，营造“守信者受益、失信者受限”的社会氛围。

　　三是将闲置土地处置列入自然资源督察事项。加强对各区市的督导检查，定期对各区市盘活处置进展情况进行通报。将反映强烈、应收未收、久拖不决的闲置土地问题列为重点案件，逐宗挂牌督办。市委市政府要将对工作组织不力、进展缓慢、成效不明显的区市进行约谈，对问题严重的，严肃追责问责，以此督促各区市及相关部门形成闲置土地处置工作的长效机制。

（作者单位：中共青岛市委党校  青岛市情研究中心）