文章来源：《青岛日报》2018年2月10日        作者：曲崇明

　　十九大报告指出，要“坚持全面依法治国，坚持依法治国与依规治党的有机统一。”党和法治的关系是法治建设的核心问题，正如习近平总书记所指出的,党和法的关系是一个根本问题,处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。习近平总书记的重要论述为我们准确把握依法治国与依规治党之间的辩证关系指明了方向。

　　一、国家法律和党内法规是相辅相成、相互促进、相互保障的，依规治党是依法治国的引领和保障，依法治国是依规治党的基础和依托

　　国家法律和党内法规相辅相成的，二者都是党治国理政、管党治党的重器。十八届四中全会将完备的法律规范体系和完善的党内法规体系都纳入中国特色社会主义法治体系的内容。建设中国特色社会主义法治体系，既要形成完备的法律规范体系，又要形成完善的党内法规制度体系。推进国家治理体系现代化，也必须同时推进党内法规制度体系和国家法律制度体系现代化。党内法规与国家法律都是党的基本理论、基本路线和基本纲领的具体体现，党既制定党内法规，为党组织和党员提供行为遵循，又领导人民制定宪法和法律，为公民、法人和其他组织提供活动依据。依法治国与依规治党二者统一于法治中国建设的具体实践，其目的都是为了坚持和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党内法规制定过程是否民主科学，内容是否良善，执行是否到位，都影响着国家法律的实施效果和法治建设的进程。只有运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，才能促进党员干部带头遵守宪法法律，自觉在宪法法律范围内活动，维护法治权威，才能形成领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的良好局面。中华人民共和国成立以来的历史经验也已经证明，如果党内法规不健全，党内政治生活和党政关系不正常，国家法律就难以付诸正常实施，如果党内法规未能严格贯彻执行，国家法律的权威就难以得到保证。邓小平深刻地指出：“没有党规党法，国法就很难保障。”只有制定科学良善、有效管用的党内法规，依据党内法规把党管好、治好、建设好，管好权、用好权，党才可能模范遵守宪法和法律，保障宪法和法律的实施，把国家治理好，实现良法善治。

　　党内法规是实现国家法律的工具和手段。习近平总书记在驳斥“党大还是法大”这一伪命题基础上，进一步明确党在社会主义法治建设中的领导地位，而依规治党是发挥党对法治建设领导作用的重要前提。党领导权力机关制定法律，党也领导权力机关执行法律，依靠什么来领导呢？党内法规。离开了党内法规，党的任何组织、任何领导人提出的人选和主张，就会缺乏基本的依据，成为无源之水、无本之木。按照我国宪法，只有人民代表大会才有权将党组织推荐的人选任命为国家机关组成人员，将最大多数人民的意志上升为国家意志。党内法规为适应这一要求，必须为党组织的决策活动、党的领导行为制定相应的规则和程序，以保证向权力机关推荐的人选是合适的人选，提出的路线方针政策是科学符合实际的方针政策。所以，党内法规是实现国家法律的工具和手段。党内法规对国家法律的领导，是靠它的质量和执行力来实现的。

　　不能把党内法规和国家法律割裂开来，二者更不能相互代替。政党本质上是政治组织，只要不与国家法律相抵触，有权按照自己的规章制度办事、进行内部自我治理。我国宪法和法律对政党的活动作了规定，比如，宪法序言规定，各政党必须以宪法为根本活动准则，第五条规定，各政党必须遵守宪法和法律。但这种规定只是一种原则性、概括性的规定，法律规定得既不全面也不具体，宪法法律并没有规定各级党组织的具体职权以及广大党员具体的权利、义务，这就需要党内法规进一步做出规定。西方许多国家都制定了政党法，政党法主要目的是规定执政党和参政党的权力义务，我国宪法已经规定了共产党的执政地位和领导地位，是否需要制定政党法目前存在争议，时机和条件也不成熟。随着法治建设的不断深入，党内法规在逐渐完善过程中，会有一部分与执政有关联的党内法规转化为国家法律，这是党内法规与国家法律衔接和协调的必然，并不说明党内法规没有存在的必要。

　　二、坚持依法治国与依规治党统筹推进、一体建设，这是以习近平同志为核心的党中央治国理政新理念新思想新战略的重要内容，是区别于西方的法治模式和发展路径，也是走中国特色社会主义法治道路、建设法治中国、全面加强党的建设的必然要求

　　习近平总书记在对全国党内法规工作会议作出重要指示时强调，“必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”习近平总书记的这一论断深刻揭示了治党和治国的内在联系，进一步丰富了党的十八届三中、四中全会提出的“法治中国”的基本内涵，是对法治国家理论和马克思主义国家与法的学说的重大贡献。

　　加快构建完善的党内法规制度体系。习近平总书记在十九大报告中进一步强调，“增强依法执政本领,加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,加强和改善对国家政权机关的领导。”目前党内法规制度同国家法律体系相比，还存在制度短板。中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》中提出，到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系。体系化是法治完备的基本要求，也是党内法规制度趋于成熟的重要标志。系统论强调事物的整体性和组成系统各要素之间的关联性、协调性、平衡性等基本特征，系统论认为任何系统都不是各个部分的机械组合或简单相加，“整体大于部分之和”是系统的最基本特征。目前党内法规制度体系以“1+4”为基本框架，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。 既然强调的是党内法规制度“体系”，这就要求组成系统的各个子系统之间、系统的不同要素之间要相互协调、环环相扣、形成合力，以解决部分党内法规制度存在的无序化、碎片化问题，发挥制度的整体效应，形成党内法规的实体性法规制度与程序性法规制度、综合性规定和专门性规定、下位法规制度和上位法规制度之间相互协调、相辅相成的关系。从新中国成立至今60多年时间大约制定了2400多部党内法规，党内法规制定主体包括党的中央组织、中央纪委和中央各部门、省级党委不同层次，时间跨度很长。如果不抓紧解决好体系化问题，就很容易造成不同党内法规之间边界不清、相互掣肘甚至矛盾冲突，就无法维持党内法规制度内部的协调统一从而发挥制度的整体合力。正因为如此，必须注重顶层设计，注意体系的科学性，发挥系统的良性功能。

　　提高党内法规制度的执行力。制度的生命力在于执行。党内法规属于政党的自我约束与自我规范，必须要有完善的实施保障机制。加强党内法规制度建设，要坚持制定和实施并重，即在注重抓好定制立规工作的同时，要下大气力抓贯彻执行，确保党内法规制度落实落地。要下大力气建制度、立规矩，要下大力气抓落实、抓执行。习近平总书记多次强调党内法规的执行力，强调要在完善党内法规制度体系的基础上，确保具体内容能够得到严格执行，切实成为带电的高压线，解决管党治党失之于宽、松、软的问题。党内法规执行力的有效提升，首先需要明确制度执行与实施的责任主体。不讲责任，不追究责任，再好的制度也会成为纸老虎、稻草人。习近平总书记在十八届中央政治局第24次集体学习时曾指出，有些法规制度为什么执行不了，落实不下去，就是因为责任不明确，奖惩不严格，违反了法规制度怎么惩罚无章可循，因此必须明确责任主体。贯彻执行法规制度关键在真抓、靠的是严管，要抓住领导干部这个“关键少数”，注重发挥领导机关和领导干部的引领、示范、带动作用。

　　实现党内法规和国家法律的协衔接协调。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,要注重党内法规同国家法律的衔接和协调。如何做到二者之间的衔接和协调，具体来说，主要在四个方面：一是明确二者边界。从理论层面讲,党内事务应该由党内法规规定,国家事务应该由国家法律规定。二是重视发挥党内法规对特定领域国家立法的试验、示范、补充和保障作用。坚持“纪在法前，纪严于法”的基本原则，对党员严重违反社会主义道德的行为进行约束和规范，以此督促党员干部带头遵守国家法律法规；对于法律既没有规定也不适合暂时由法律来调整，同时也不属于宪法保留或法律保留的事项，或者出现尚不具备制定为国家法律的情形，可以首先制定党内法规，先在党内实行，不断积累经验，条件成熟时可再通过立法在国家层面立法施行。三是推进法律和党内法规立改废释常态化,不断提高党内立规和国家立法的科学化、民主化、法治化水平。要定期开展党内法规的清理工作,重点解决党内法规与国家法律相互矛盾相互冲突的问题；通过法律或党内法规的解释使二者协调一致、互相兼容。四是建立健全建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。十八届四中全会提出加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。2016年印发的《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》要求一切违反宪法法律的法规规章和规范性文件都必须予以纠正，推动建立健全法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。十九大报告也明确提出，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。建立健全法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制，推动形成包括党内法规和党委规范性文件在内的所有规范性文件的合宪性审查机制，这对于建立国家法律和党内法规衔接协调的保障机制，形成依法治国与依规治党统筹推进、一体建设的防错纠错机制，具有重要意义。

　　马克思说过：“理论在一个国家实现的程度，总是决定于理论满足于这个国家的需要的程度。”依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设,构成了“法治中国”的科学内涵和鲜明特征，是对马克思主义政党理论、国家理论、法治理论的创新发展，对深入准确把握习近平新时代中国特色社会主义思想具有重要意义。

（作者单位：中共青岛市委党校）